調降軍公教辦理18%的本金，是否違憲？

最近年金改革議題十分熱門，有好多人都提到釋字717號解釋¹，今天來分享這個解釋處理的問題。

釋憲緣起

所謂軍公教18%，是指軍公教將退休金、公保給付當作本金，存在臺灣銀行所能享受的特別優惠利息，通常是以一年或兩年期定存的方式來締約。1995年，因為退撫制度修正，在此之後的公務員就不適用18%²。

1996年，銓敘部跟教育部修正優惠存款要點³，對退休金增加了限制，以此當作依據，減少可以辦理18%優惠存款的本金：

每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之「退休所得上限一定百分比（所得替代率）」。

一百多位退休的公立學校老師、縣政府公務員，因為可以辦理18%的本金減少，造成利息的損失，提起行政訴訟未果後⁴，各自聲請違憲解釋。

涉及的憲法爭議

解釋提及兩個憲法爭議：「禁止法律溯及既往之原則」以及「信賴保護原則及比例原則」。

先說結論：多數意見認為本案並沒有溯及既往的情形，因此無庸討論；雖然侵害退休公教人員信賴利益，但並沒有違反信賴保護原則及比例原則。

一、 法律禁止溯及既往原則？

理由書指出：新訂之法規，原則上不得適用於法規生效前已經終結的事實或法律關係。但是本案的規定只適用在新法規生效後的國家和退休人員，並沒有往前溯及。退休公務員是依照上述要點，以定期簽約的方式辦理時⁵，才予以調降，並沒有適用到已經簽約、尚未期滿部分，和法溯及既往原則無關⁶。

二、信賴保護原則?

雖然就18%本金減少這件事情，並沒有溯及既往，但可能還是減損了退休人員「原本有利的法律地位」或「可得預期的利益」，這樣有沒有違反信賴保護原則？

(一)判斷標準

過去曾經有幾個關於信賴保護的解釋出現，留下一些判斷標準⁷，本號解釋理由書指出⁸：

1. 如果原本定有施行期間，期間內應該要給予較高程度的保護。但如果期滿之後重新規定，沒有所謂的信賴保護問題，本案並不是這種情形。
2. 原本規定沒有制訂施行期間：這裡就是本案的關鍵所在了，多數意見認為⁹：
   1. 先看信賴是否值得保護，客觀上是否讓退休公務員可以預期將繼續施行，而可繼續生活或經營的安排。
   2. 要基於公益才可以變動。
   3. 要將公益和退休公務員的信賴利益相權衡。
   4. 應該避免全部終止，在審酌減少給付程度時，應該考慮分階段實施、退休公務員承受能力的差異，避免可得預期利益過度減損。

(二)實際的操作

理由書中第5、6、7段，實際了操作本案的情形。

1. 信賴值得保護：爭執的要點沒有施行期限，歷時已久，公教人員不免把優惠存款當作繼續服務的考量，將該利益納入退休後財務規劃或作為考量自願退休與否的重要因素。在選擇一次退或月退時，也以此為計算比較基礎。因此，退休公務人員在客觀上已經具體表現信賴，不是單純的願望，信賴值得保護。
2. 變更基於公益：但這三十年來公務人員待遇跟退休所得也已經大幅提昇，和當時的情況不同，也造成部分公教人員退休所得偏高的不合理現象，修正的目的是為了避免國家正嚴重負擔，排擠其他預算，造成代際間權益關係失衡¹⁰等問題，兼顧國家財政資源永續運用，有公益考量。
3. 公益大於信賴利益：新規定並沒有取消優惠存款，只是修正為一般退休制度應該有的所得替代率，並且納入不同職等承受變動能力差異，設置所得上限百分比，以減少或消除部分不合理情形，公益大於信賴利益，沒有逾越合理必要程度，因此沒有違反信賴保護及比例原則。
4. 減緩衝擊：最後多數意見附帶提到應避免使退休所得降低至影響生活尊嚴程度，對較低階或情況特殊退休公教人員，應該透過更細緻方式，減緩衝擊。

和將來年金改革的關係

意見書的情形

717號解釋共有8份協同意見書（9位大法官具名），僅有一份來自黃璽君的不同意見書，黃璽君認為要點的修正是一種溯及既往。原則禁止、例外在退休金加上18%優惠存款之後，如果高於現職人員的薪水，並不合理，例外溯及。如果無此情況，不應侵害公務員信賴保護，影響政府誠信¹¹。

原則性的附帶一提

理由書第7段提及：

相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時，除應符合本解釋意旨外，亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度。在衡量公教人員退休所得合理性時，對較低階或情況特殊之退休公教人員，應通過更細緻之計算方式，以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊。

湯德宗的觀察：自制

湯德宗的協同意見書中¹²，提及：據他的觀察，多數大法官有鑑於金改革法案複雜與多樣，特別注意「自制」，避免刻意過早地、抽象地論斷其他各種改革方案的合憲性。

陳新民的引言

雖然陳新民提出的是協同意見，但開端則引用「浮士德」中魔鬼梅菲斯特的獨白:

我還能向誰申訴 ？誰能替我掙回既得之權利？

你在老年時還遭到這種欺騙， 真是自作自受，倒楣透頂！

他認為國家對在職或退休公務人員，務必給予尊嚴，以國士待之，不可以用施恩者的心態，否則當公務員的向心力早於民心喪失時，國家不可能富強¹³。

1. 比如：前最高法院院長楊仁壽投書聯合「年金改革 勿違憲轉嫁軍公教」：聯合「楊仁壽為年改批小英 法官怒：暴力政府」、報導者「那些反年金改革的話術，錯在哪？」、蘋果「年改爭議　中高檢主任打臉前大法官」。 ↩
2. 維基百科「退休軍公教人員優惠存款」。 ↩
3. 包括銓敘部的退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點、教育部的學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，不過這兩個要點都已經廢止，現在有效的行政規則分別是：退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法及公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法。 ↩
4. 聲請解釋的行政法院案件包括：最高行政法院99年度判字第328號、98年度判字第663號、98年度判字第684號及99年度判字第228號行政判決。 ↩
5. 舉例來說，其中一位聲請人張先生，原本可以18%計算的本金是145萬，在上述規定修改後，到期再重新定存時，可以18%的本金調降為131萬。 ↩
6. 理由書中引用關於民法夫妻財產制修正之後，遺產稅免稅額如何核定的釋字第620號解釋指出：「倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。」 ↩
7. 理由書中引用過往的解釋包括：信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（釋字第525號），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（釋字第529號）或可得預期之利益（釋字第605號），國家除因有憲政制度之特殊考量外（釋字第589號），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則。 ↩
8. 行政法教科書就信賴保護原則提到的三個要件是：
   1.存在信賴基礎：有法規作為人民信賴的基礎。
   2.人民有信賴表現：也就是下述根據法規而為生活或經營的安排。
   3.信賴值得保護。 ↩
9. 原文是：其未定有施行期間者，如客觀上可使規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。凡因公益之必要而變動法規者，仍應與規範對象應受保護之信賴利益相權衡，除應避免將全部給付逕予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實施及規範對象承受能力之差異，俾避免其可得預期之利益遭受過度之減損。」 ↩
10. 也就是所謂世代正義的問題。 ↩
11. 黃璽君大法官717號協同意見書，頁4-5。 ↩
12. 湯德宗大法官717號協同意見書，頁5-6。 ↩
13. 陳新民大法官717號協同意見書，頁1, 27。 ↩