2019年8月23日,大法官作成三號解釋:781782783,分別是軍、公、教年金改革,這三號解釋的內容大致相同,但也不完全一樣。

這篇先來介紹幾個基本問題:第一,案件怎麼來?第二,涉及到什麼樣的憲法議題?有什麼基本權爭議?第三,哪些違憲、哪些合憲?哪些要改?

案件由來

2018年7月,三部和軍公教退撫金相關的法律陸續施行,包括:陸海空軍軍官士官服役條例公務人員退休資遣撫卹法,以及公立學校教職員退休資遣撫卹條例,這三部法律分別調降軍人、公務員以及公立學校老師的退撫金。

國民黨少數立委共38人,依照大審法第5條第1項第3款,以現有總額三分之一以上,就其行使職權,適用憲法發生疑義,或適用法律發生有牴觸憲法之疑義的規定,聲請大法官解釋。大法官分別做成781號(軍人年改)782號(公務員年改)以及783號(公立學校教師年改)等三號解釋。

涉及到什麼基本權爭議?

雖然三號解釋涉及到三種不同的法律,三類不同的年金改革制度,但大抵來說結構相同。

首先,退休所得計算基準調降、提高退撫基金撥款費用基準,讓原本可以領的退休年金減少、在職時需要提撥的費用增加,這會涉及到法律不溯及既往、信賴保護跟財產權侵害的比例原則。

其次,所得替代率調降的時程跟幅度,這涉及到財產權。再者,最低保障金額調降,涉及到生存權、服公職權的保障。

另外,軍人年改有些特有的規定,包括優惠存款本金在新法後第11年才發還、月補償金在新法施行後一次性補發餘額、將節省的退撫基金支出挹注基金等,也涉及到財產權保障等。

最後,退伍、退休後任職私立學校的薪水超過一定額度,原本的按月支付的退休金就停止給,則涉及到平等權、工作權跟財產權的保障問題。

哪些合憲、哪些違憲、哪些要改?

這三號解釋只有在一個地方宣告違憲而立即失效,就是退伍、退休後任職私立學校的薪水超過一定額度,原本的按月支付的退休金就停止給予這個規定違憲。另外,由於三部法律授權行政院跟考試院權衡各種因素來調整月退休俸金額,解釋要求進一步修法,當消費者物價指數變動累積達到一定百分比時,應該適時調整退休所得,避免退休財產價值隨著時間經過而實質減少。最後,針對公務員、公立學校教師部分,如果改革目的提前達成,最晚要在法律規定的定期檢討前,在不改變退休所得替代率架構的前提下,採行適當調整措施。

(一)信賴保護、比例原則部分

年金是由退撫基金支應,來源有三:個人提撥、政府提撥跟政府補助。

所謂個人提撥是指在職的時候,每個月從薪水提撥一部分的錢,作為退休年金的來源之一。這個部分,大法官認為應該採取較為嚴格的審查標準。但其他政府提撥跟補助的部分,雖然政府提撥不能移作他用,但來源是政府預算,屬於恩給制的範圍,政府補助涉及國家財政資源分配之社會關聯性,立法者有相對較高的調整形成空間,採取較為寬鬆之審查標準。

在撫卹相關法律中,出現退撫基金「由政府負最後支付保證責任」的字眼,多數意見指出,這個意思是:「採行開源節流手段仍不足以維持收支平衡時,應另以預算為撥款補助支應。」至於透過年金改革手段是否合憲,還是要看有沒有合乎比例原則、信賴保護原則,並不會因為「由政府負最後支付保證責任」這段話而當然違憲。

在審查比例原則方面,多數意見認為雖然退休、退伍人員的信賴值得保護,但因為法規變動基於公益必要性,因人口結構老化,領取退撫給與人數與年數增加,政府以預算支應退撫舊制退撫給與持續增加,又因爲少子化結果,手段是為了維護退撫基金存續,並沒有逾越必要程度。

(二)法律不溯及既往部分

釋字717解釋關於18%優惠利率釋憲案就已經討論過類似問題,當時大法官認為:新訂之法規,原則上不得適用於法規生效前已經終結的事實或法律關係。但是如果規定只適用在新法規生效後的國家和退休人員,並沒有往前溯及,退休公務員是以定期簽約的方式辦理才予以調降,並沒有適用到已經簽約、尚未期滿部分,和法溯及既往原則無關。

在781這三號解釋,情況類似。大法官認為新法將計算基準跟調降所得機制適用在新法施行後的「繼續給付」的月退所得,也就是適用在施行後繼續存在的事實或法律關係,和法律不溯及既往原則沒有關係。

(三)違憲部分:平等權的問題

退伍、退休後任職私立學校的薪水超過一定額度,原本的按月支付的退休金就停止,這是以「是否任職私立學校,而且領到的薪水超過一定數額」與否,作為分類的方法。

大法官在此採取較嚴格的審查標準,主要的原因在於這個分類標準涉及到中高年齡者,限制財產權、屬於工作權的主觀限制。

雖然立法目的是為了防止從政府領雙薪、從政府補助的私立大學專任教師領取薪資,以提供年輕人教職機會,屬於重要公益。

但是,大法官認為手段跟目的之間不具有實質關聯。

首先,不是每間私立大學都受有政府補助來支付專任教師薪水,這個手段涵蓋的範圍過廣;

其次,政府獎勵的對象也不只是限於私立大學,還有其他私人機構,新法並沒有包含到同樣受有政府補助的私人機構,也不及於在大學以外私立學校擔任教職或私校行政人員,涵蓋過窄。

手段和目的之間,欠缺實質關聯,違反平等權。