高雄市政府消防局外勤消防隊員的勤務時間是勤一休一,執勤24小時、休息24小時。101年間,有兩位消防隊員認為這種超時服勤並不合理,請求消防局調降勤務時間為每天8小時、調升職務、給付加班費,或者准補休假,但消防局沒有同意。兩位隊員向公務人員保障暨培訓委員會(保訓會)提起復審,接著提起行政訴訟敗訴確定後,聲請憲法解釋,大法官在今天做出785號解釋

785號解釋要處理兩個問題,包括:

第一,現行實務認為公務人員就影響權益的不當公權力措施,申訴、再申訴後,不得向法院請求救濟,是否違憲?
第二,消防人員的勤休方式及超時服勤補償的規定,是否違憲?

這篇先講第一個點:公務人員就影響權益的不當公權力措施,申訴、再申訴後,可否提起行政救濟?

一、公務人員保障法的雙軌救濟架構

92年修正施行的公務人員保障法將公務員的救濟方式區分成為復審、申訴再申訴兩種類型。

(一)復審:可以提起行政救濟

公務人員保障法第25第1項前段規定:「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分,認為違法或顯然不當,致損害其權利或利益者,得依本法提起復審。」

對服務機關或人事主管機關所為的行政處分,公務員可以向保訓會提起復審,在復審遭到駁回後,則可以提起行政訴訟。

(二)申訴、再申訴:過去實務認為不能提起行政救濟

公務人員保障法第77第1項:「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得依本法提起申訴、再申訴。」

針對管理措施或有關工作條件的處置,可以向服務機關提出申訴,不服可以向保訓會再申訴。至於再申訴之後,可否接著提起行政訴訟?過去的實務認為是不可以的,因為公務人員保障法對申訴再申訴的規定,並沒有準用到復審後可以提起行政救濟的相關規定。

換言之,關於管理措施或有關工作條件的處置,再申訴就是救濟的終點,不能走進法院,請求司法救濟。

二、對公務人員訴訟權的限制

總結來說,過去的司法實務認為:

  1. 如果行政處分足以改變公務員身分關係,或於公務員權益有重大影響,或基於公務員身分所生之公法上財產上請求權遭到損害,可提起復審、行政訴訟救濟。
  2. 如果沒有改變公務員身分關係,或對服公職權利沒有重大影響、沒有損害公法上財產請求權的措施,比如記大過、記過、申誡懲處、考績評定、免除行政兼職,或區域或職務調任、工作指派、職務命令或福利措施等,這些都屬於工作條件或管理措施,公務人員只能依申訴、再申訴程序尋求救濟,不能提復審,當然也不能提起行政訴訟。

舉例來說,兩位消防隊員提起的本案訴訟,關於請求職務調升、降低勤務時間,行政法院認為屬於工作條件或管理措施,並不能提起行政訴訟。

三、本來無限制、何處惹塵埃

釋字785解釋文第1段指出:

「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨,人民因其公務人員身分,與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議,認其權利遭受違法侵害,或有主張權利之必要,自得按相關措施與爭議之性質,依法提起相應之行政訴訟,並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。」

至於公務人員保障法就申訴、再申訴的相關規定,大法官認為並沒有排除公務員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時,原本就可以依照措施的性質,提起行政訴訟救濟的權利。因此,公務人員保障法就申訴、再申訴的相關規定,並沒有違憲,公務人員保障法並沒有限制公務員行政訴訟救濟的權利,本來就可以提起。

雖然是合憲解釋,這號解釋一改過去司法實務就管理措施或有關工作條件之處置不當,認為只能申訴、再申訴,而不能提起行政訴訟的見解,解開了公務人員提起司法救濟的枷鎖。理由書指出:「人民權利遭受侵害時,必須給予向法院提起訴訟,請求依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟之機會,不得僅因身分之不同,即予剝奪。」

過去,大法官曾經在736號解釋針對公立學校教師、755號解釋針對受刑人、784號解釋針對學生解開無法提起司法救濟的限制,這次再針對公務人員解開特別權力關係的枷鎖。

四、理由書的三個提醒

和之前的784號解釋關於學生行政救濟權利情形相同,雖然解開救濟限制,但大法官也在解釋理由書中強調三件事情:

首先,每一種行政訴訟都有他的要件,包括起訴合法性、權利保護要件,公務人員想要提起行政訴訟,應該要符合各種訴訟類型的法定要件。

其次,公務人員的權利是否遭到違法侵害,這要個案具體判斷,尤其應該整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度,如屬顯然輕微之干預,就難謂構成權利之侵害。換言之,輕微的干預,不構成權利侵害,也不能提起行政救濟。

最後,行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為的判斷,應該給予適度的尊重。

下一篇,我們繼續講785號解釋關於值勤時間、超時補償相關規定部分。

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