今天繼續來分享743號解釋,羅昌發大法官的協同意見。羅昌發認為,本號解釋有三個實質內涵:三權分立新互動關係、禁止混用不同目的之徵收及聯合開發規定,以及徵收土地之轉讓屬於絕對國會保留。

三權分立新互動關係

首先,羅昌發指出:司法院大法官審理案件法第7條第1項第1款所謂「他機關…已表示之見解」1,並不限於明文直接表示,包括他機關引用所屬機關之見解,並表示尊重的情況。就如本案發生的情形:監察院去函行政院糾正,但行政院提供所屬交通部跟內政部見解,並表示「尊重」相關權責機關研處情形。雖然行政院並沒有明文直接表示,但引用所屬機關見解,並表示尊重。在這種情形,應該從寬認定兩院已經產生法律見解的歧異2

其次,本案是監察院糾正臺北市政府,並要求行政院所屬機關檢討改善時,交通部跟內政部並未配合監察院的糾正意見,導致兩院的爭議。當司法院受理統一解釋,形同介入了糾正權及兩院互動關係,這樣會不會有疑慮呢?

羅昌發認為,大法官以憲法高度統一解釋,釐清法律正確解釋及適用,並無不妥,本件統一解釋可以說建構了行政、監察與司法三權的新關係。也就是說:大法官透過統一解釋,間接參與監察院個案糾正權的行使,或者間接協助行政院確認不從監察院個案糾正的正當性。

禁止混用不同目的徵收及聯合開發規定

就禁止混用的第二個內涵部分,羅昌發指出人民財產,特別是土地,常為其賴以生存基礎。剝奪人民土地,是何等重大之事。國家豈有以「大眾捷運系統需用之土地」之名,取得依法徵收之正當性,卻於徵收後,進行商業開發,謀取鉅大商業利益之理。

徵收土地轉讓屬於絕對國會保留

羅昌發認為,本號解釋確立的第三個內涵是:當國家因為徵收土地而取得的所有權人地位,和一般土地所有權人地位不同。徵收土地之轉讓,屬於絕對法律保留,或者稱絕對國會保留事項。只能讓立法院來決定或授權。

首先,當國家徵收人民土地之後,人民土地所有權已經遭到剝奪,如果國家徵收之後再轉給第三人,雖然沒有直接限制人民財產權。

但是,如前面所提到的,國家把徵收後的土地所有權轉移給第三人,顯然屬於涉及公共利益及基本權利保障的重大事項。如果主管機關可以先徵收,後透過商業利用,將土地轉讓第三人牟利,羅昌發表示:情何以堪、保障何在。

以法律保留方式,限制主管機關將土地所有權移轉予第三人,可以產生約束主管機關恣意或濫用徵收,以謀取商業利益之作用。

對反對意見的回應

最後,羅昌發回應兩種可能的反對意見:

  1. 主管機關不能把徵收之土地用於聯合開發,將導致土地資源無法充分利用? 

    羅昌發認為:如果主管機關想要充分利用土地,應該兼顧所有權人權益。比如和土地所有權人商談開發內容,促使其參與,而不是以違憲方式進行。

  2. 不許主管機關把徵收土地所有權移轉第三人,將使土地資源無法充分利用? 

    羅昌發認為:把土地所有權移轉第三人,ˋ並不是聯合開發利用土地資源的唯一方式。主管機關可以藉由較符合永續原則的方式利用土地資源,比如透過設定地上權,國家仍然保有土地所有權。本號解釋所限制的是不當徵收及土地資源利用,並沒有限制立法者以明文規定的方式,允許主管機關將徵收土地移轉第三人,也沒有限制當立法者沒有授權的情況下,主管機關以移轉所有權以外的方式,妥適、永續利用徵收的土地。


  1. 司法院大法官審理案件法第7條第1條第1款:有左列情形之一者,得聲請統一解釋:中央或地方機關,就其職權上適用法律或命令所持見解,與本機關或他機關適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者。但該機關依法應受本機關或他機關見解之拘束,或得變更其見解者,不在此限。
  2. 林俊益大法官的意見書中,即反對此種情形已經符合「他機關已表示之見解」要件。

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