建構政府律師制度-蔡炯敦743協同意見

743號解釋共有10份意見書，在蔡炯敦大法官所作成的協同意見書中，先由立法過程來論述大眾捷運法第7條立法過程，最後帶到我國應該引進政府律師制度，以提升行政機關法制作業水平。以下整理自意見書中對政府律師制度的敘述與建議：

行政機關長期漠視法制人員

蔡炯敦認為，大眾捷運法第7條第3項，對聯合開發土地之取得，是以「區段徵收或土地重劃」為原則，「協議不成得徵收」為例外¹。但交通部跟內政部卻在「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」第9條做了完全相反規定²。由此可知，主管機關的法制作業能力，有大幅成長空間，也可能是因為行政機關長期漠視法制人員重要性、忽視其專業能力的結果。

行政機關也許會把問題交給學者專家研究，或請民間律師代表進行訴訟，但這些人對核心業務內容，可能不會比實際承辦業務的公務員嫻熟。如果行政機關可以仿效英美法國家的政府律師制度，或許可以避免本件產生的問題。

政府律師的定義

蔡炯敦意見書所定義的政府律師是：在政府行政機關工作的律師。一方面具備公務員身分，屬於機關編制員額，有上命下從關係。另外一方面，具備律師資格，得以從事律師業務，在個案執行面與政策諮詢面，保持獨立性，不受外力干涉。在專業事務判斷，不必然取得長官同意，可以獨立以政府律師的名義行使職權。意見書中也簡要介紹美國、英國、新加坡以及香港等四個國家的政府律師制度。

引進律師制度的必要性

除了上面的因素之外，蔡炯敦提出兩個理由，來說明我國引進政府律師制度的必要性，分別是：

1. 現行法制人員數量及品質不足：
   • 數量：根據考選部統計，104年底公務員共有34萬7千餘人，法制職系僅有1,365人，占公務員總數百分之0.39，這個比例已經是近五年最高時候³。
   • 品質：依照現行公務人員調任辦法規定⁴，雖然不是法律係畢業，只要在教育部認可的學校修畢高考三級法制類科的考試專業科目20學分，以及學分符合調任職務性質與內容，就可以轉調為法制人員。而原本透過考試而來的法制，多半還是以法官或律師為終極目標，一旦通過相關考試，就會離職他就，造成行政機關真正從事法律工作者，相當比例都是轉任人員。
2. 機關訴訟代理的問題：每年行政法院新收的案件有5千5百多件，政府內絕大多數的公務員，尤其不具法律背景的公務員，可能對訴訟程序陌生，更可能因為不瞭解法律專業用語，而與法官產生溝通上的困難。至於請民間執業律師代理訴訟，該律師也未必具有該訴訟案件的專業能力與背景，對案件事實，仍然要和承辦公務員溝通瞭解，增加機關無形公共成本及可觀的訴訟費用支出。

蔡炯敦因此認為，依照監察院調查報告以及制訂大眾捷運法第7條立法過程，行政機關依法行政的水平，仍有大幅成長空間，早日引進政府律師制度，吸收優秀律師到相關行政機關服務，讓法制作業能力與水平大幅提昇，是使我國達到成熟法治國的終南捷徑。

1. 大眾捷運法第7條第3、4項第一項開發用地，主管機關得協調內政部或直轄巿政府調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。 ↩
2. 大眾捷運系統土地開發辦法第9條主管機關得依區域計畫法或都市計畫法之規定，就大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區，申請劃定或變更為特定專用區。開發用地及前項特定專用區之建築物及土地使用，應符合非都市土地使用管制或都市計畫土地使用分區管制之規定。 ↩
3. 100到104年底全國公務員人數（法制人數及比例）分別為343,323 人（1,240 人、0.36%；343,861人（1,274人、0.37 %）；346,059人（1,301、0.38%）；347,816人（1,342人、0.39%）；347,552人（1,365 人、0.39%）。 ↩
4. 現職公務人員調任辦法第6條第4款：現職公務人員有下列各款資歷之一者，得認為具有擬調任之薦任職務職系專長：四、在教育部認可之國內專科或得以採認之國外專科以上學校畢業，其最近十年在專科學校以上學校（含尚未畢業者），曾修習與調任職務職系性質相近之科目二十學分以上；其所修習科目，依公務人員高等考試三級考試或普通考試專業科目，參酌調任職務之職系說明書所定工作性質及內容，計其學分。但科目相同或類似之學分應合併計算，最高以六學分為限。