黨產條例釋憲案之二：憲法保留、組織法及權力分立

前一篇，提到793號解釋的案件由來、釋憲範圍與結論。這篇要繼續談，大法官給的理由是什麼。

解釋一共有五大爭點，這篇先處理前三個：

一、可不可以用法律位階的黨產條例，來處理黨產？

依照憲法規定，違憲政黨的解散要由司法院大法官組成憲法法庭來審理。所謂「違憲」是指：政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序。

聲請意見認為，政黨是憲法上的制度，如果要對政黨進行規範，應該要有憲法的基礎。雖然黨產條例不是針對解散事由，但如果黨產條例適用的結果，實際上影響政黨的發展與存立，和「憲法保留」實質相關。

針對這個問題，解釋文認為黨產條例規範政黨財產之移轉及禁止事項，不涉及違憲政黨之解散，也沒有剝奪政黨賴以存續、運作的財產。

理由書提及，憲法規定政黨違憲解散由司法院大法官組成憲法法庭審理，目的是為了排除立法者依照一般立法程序，就政黨解散事由跟程序自為規範，或做出和憲法相違背的規定。但憲法並不是要禁止立法者，以法律規範和違憲政黨解散無關的其他事項，比如政黨成立、組織、財務及活動。

黨產條例的立法目的依照第1條規定，並不涉及違憲政黨解散，即便涉及財產移轉、禁止事項，也沒有剝奪政黨賴以存續、運作之財產。

理由書也舉例說明哪些是「政黨賴以存續、運作之財產」，比如黨費、政治獻金、競選經費的捐贈或競選費用補助金等。

憲法增修條文第3條第3項及第4項規定：「（第3項）國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。（第4項）各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」

依照憲法授權，立法院制定了中央行政機關組織基準法，就行政院及其所屬各級機關的組織、編制及員額做了準則性的規定。

其中，中央行政機關組織基準法第5條第3項規定：「本法施行後，除本法及各機關組織法規外，不得以作用法或其他法規規定機關之組織。」

這樣看起來，黨產條例和中央行政機關組織基準法產生了一些衝突。

理由書指出，憲法授權立法者可以制定「準則性」的法律，就國家行政體制為框架性規範，並沒有因此剝奪立法者可以用法律制定單獨組織法，或兼含組織法規定的法律權限。也沒有說立法者制定行政組織法律時，如果沒有遵循同樣具有法律位階的準則性法律，就會違憲。

立法者基於其職權，本來就可以在作用法中為具組織法性質之規範，在黨產條例中明定主管機關組織、不受組織基準法限制，並沒有違反增修條文的要求。

不過，理由書附帶提到，黨產條例並沒有規定黨產會的機關層級，到底是二級還是三級獨立機關，這點看不出來。之後立法者修正黨產條例時，應該明定機關層級，比較妥適。如果是列為二級獨立機關，應該依照組織基準法規定成員人數、任命程序，來消除疑慮，讓相關立法一致。

憲法最主要的權力有三種：行政、立法跟司法。黨產條例的任務是，認定是否屬於不當取得的黨產，而要移轉國有、地方自治團體或原所有權人所有。

聲請意見認為，黨產會是透過行政手段來取代司法程序決定財產的變動，並不是功能最適的機關，侵害司法權核心，違反權力分立原則。

針對這個問題，解釋文認為黨產條例第2條規定的黨產會負責不當取得財產的調查、返還、追徵、權利回復等事項，第8條第5項前段規定可以主動調查，第14條規定黨產會處分應經公開聽證程序等規定，並沒有違反權力分立原則。

理由書指出權力分立原則是憲法基本原則，意義包括權力區分、制衡，避免權力失衡或濫用，而侵害人民權利。權力的區分，應該依照憲法規定，當憲法沒有明文規定時，應該依照事物屬性，由組織、制度與功能等各方面都較適當的機關來掌理，讓國家機關的決定及執行更有效、正確。

權力的相互制衡，沒有失衡的話，就沒有違反權力分立原則。失衡的情形，比如牴觸憲法明文規定，侵害其他憲法機關的權力核心領域，對其他憲法機關權力造成實質妨礙、逕行取代或導致責任政治遭受破壞。

行政跟司法的本質不同，行政權具有主動、積極、機動、全面的特質；而司法則是針對具體個案的事實及法律爭議，進行法律適用、終局判斷，具有個案性跟被動性。大法官認為司法的特性，並不適合要積極處理屬於全面性匡正政黨不公平競爭的事務。

立法者制定黨產條例，讓行政機關黨產會主動、全面性調查、就個案進行第一次認事用法決定，是依照事物屬性做出符合國家機關特性的分配。而且，相關人還是可以透過訴訟進行救濟，並沒有排除司法審查而侵害司法權作為終局判斷者的權力核心，也沒有讓黨產會取代司法機關，導致機關權力失衡。

因此，並沒有違反權力分立原則。

下一篇，我們繼續看剩下兩個爭執點。