司法院2019年12月20日公告的爭點題綱中，對法律學者提問的第一個問題是：「特別公課與稅捐之區分？特別公課於憲法上法律保留原則之審查，是否須採與稅捐相同之密度？理由為何？」
看起來特別公課的法律保留密度，會是這個釋憲案中的關鍵之一。不過，解釋出來後，通篇解釋文跟理由書，沒有提到「特別公課」，而是依循釋字593號的路徑，以稅捐外的「公法上金錢負擔」來定性回收清除處理費。
關於這個問題，在788號解釋出現的7份意見書，都提到了這個問題。可以確定的事情是，多數意見刻意的不將「回收清除處理費」定性為特別公課。
許志雄大法官認為特別公課源自德國，因為法制上並不完全相同，不宜原封不動移植運用；黃昭元大法官指出：本號解釋對於此類環境公課所涉之法律保留密度、要件效果之審查等，確與德國法不盡相同，似乎是有意要與德國法保持適當的距離。許志雄大法官也提到，如果定性為特別公課，而認為應該採取較嚴格之法律保留，恐過於僵化，而與事理不符。
黃瑞明大法官則認為德國特別公課如何適用於我國，仍有待實務界與學術界進一步討論釐清。
蔡明誠大法官則認為要「回收清除處理費」和德國特別公課的概念有差異，要精準定性有困難，所以最好從課徵目的來觀察區分。
楊惠欽大法官則同意不去定性「回收清除處理費」，但認為依照通說已經符合特別公課的要件，所以她還是從特別公課的角度出發討論。
就此，謝銘洋大法官提到既然聲請人、關係機關跟法院裁判都認為是特別公課，是不是應該交代一下為什麼不採特別公課的理由，以及應該進一步予以類型化，並提出更具體的審查標準。
不過，不管是不是定性為「特別公課」，「回收清除處理費」還是一種公課，如黃虹霞大法官提到的，即便不使用特別公課，也是一種公課；黃昭元大法官則認為可以稱為無名公課、環境公課。
關於審查密度，出具不同意見的黃虹霞大法官認為同屬公課之稅捐、規費、受益費均應受法律保留原則之嚴格審查；謝銘洋大法官認為未對侵害人民財產權較為嚴重的特別公課，要求採取較為嚴格的法律保留，其結果恐將造成行政權的過度擴張；黃昭元大法官則對授權行政機關無框架或上限的規定，有所疑慮。
至於本案所採取的標準，有沒有適用到其他類型的非稅捐公法上金錢負擔？許志雄大法官認為可納入特別公課之項目相當多.，但種類及性質不一，所要求之法律保留原則密度，實難一律相同；黃昭元大法官則表示本號解釋實質延續釋字第593號解釋之作法，未將稅捐、規費、受益費以外之其他公課均統稱為特別公課，似亦有意將本號解釋之射程侷限在廢清法所定之回收費，而不當然可將本號解釋之意旨及結論，延伸並一致適用於其他環保法規所定之各種環境公課，實屬一次一案之最小主義風格。
以下是這七份意見書中，討論到特別公課的部分論述，意見書的順序依照大法官解釋網站的順序，協同在前、不同在後。
蔡明誠大法官協同意見書
汽車燃料使用費與空氣污染防制費，雖均以「費」稱呼，空氣污染防制費已被本院釋字第426號解釋定性為特別公課，汽車燃料使用費則未明確定性，則其性質是否為規費？或屬於特別公課？抑或係其他非稅捐之公課？此問題與本號解釋涉及之廢棄物清理法有關回收清除處理費之性質類似。本件所涉及回收清除處理費之定性，是否為非稅捐之特別公課，因如參考德國聯邦憲法法院判決要求之特別公課要件及審查密度，與本院釋字第426號解釋採較為寬鬆審查密度之特別公課之概念，在解釋上尚有差異，故此不定性為特別公課。此外，其與規費法所稱之規費，又不盡相似。無論如何稱呼，要精準定性不無困難。是此宜另從前述課徵非稅捐公課之目的加以觀察，亦即可從獲取財政收入目的，或以行為引導目的相互區分1。
許志雄大法官協同意見書
關於特別公課之概念意涵，我國學者向來僅將德國學說與聯邦憲法法院之見解引進，並未有一致之定義，更遑論進行深入之比較法研究。即使德國，學說及實務之見解亦迭有變化，未必一致。例如，德國聯邦憲法法院之早期見解，要求義務人須有「群體責任」，應為「群體利益」而使用公課收入，但後來放棄此一標準，致特別公課與目的稅難以劃清界限。借鏡德國學說及實務見解時，如何取捨，須審慎思考。況我國相關法制與德國頗有差異，將德國之特別公課理論原封不動移植運用，自非所宜。
…..
綜觀我國實定法之規定，可納入特別公課之項目相當多….上開各項目雖同屬特別公課，但種類及性質不一，所要求之法律保留原則密度，實難一律相同。若執著於特別公課概念，而以演繹方式，認凡歸屬特別公課者，均應採取較嚴格之法律保留，恐過於僵化，而與事理不符。理論上回收清除處理費應可歸屬特別公課，但本號解釋仿釋字第593號解釋之作法，未出現特別公課用語，即出於此等顧慮2。
黃瑞明大法官協同意見書
本號解釋並未對回收清理費用是否為德國法下特別公課加以定位，且本號解釋理由僅參照本院釋字第593號解釋而未參照釋字第426號解釋，乃因德國憲法法院及學界對於特別公課之立論及解釋於何程度與範圍內適用於我國，仍有待實務界與學術界進一步討論釐清3。
楊惠欽大法官部分不同意見書
是參諸一般關於特別公課所需具備要件之論述(即政策目的性、被課徵群體同質性、被課徵群體之有責性或特殊法律關連性、被課徵群體用益性、專款專用等)，暨立法者對於系爭處理費係以「費」而非以「稅」為名之立法，本席認為系爭處理費並非不得將之定性為特別公課。雖基於特別公課係屬稅捐、規費及受益費以外「其餘公課」之發展軌跡，並展望未來，對於本號解釋未就系爭處理費之性質予以定性，本席固予贊同，但基於前述說明，系爭處理費既已該當現今通說關於特別公課之要件，故本席以下針對本號解釋客體之系爭處理費的論述，仍從特別公課之觀點出發，先此敘明4。
黃虹霞大法官部分不同意見書
關於回收清除處理費之性質為何，1本件解釋未予明說!是刻意為之嗎？但即便不使用特別公課一詞，也難脫公課二字。既是一種公課，則同屬公課之稅捐、規費、受益費均應受法律保留原則之嚴格審查，回收清除處理費何有不然之理？!5
黃昭元大法官部分不同意見書
本號解釋故意不將稱為特別公課，亦未給予其他的特定名稱，顯與釋字第426號解釋之明白使用特別公課用語，有所不同。本席贊成本號解釋之故意不使用特別公課用語，如果真要給予一個特定名稱，或可稱為「環境法上公課」或「環境公課」，甚至就當成是一種「無名公課」。
本席贊成不使用特別公課用語的主要理由有二：
(1)特別公課並非我國法之法定用語，而我國多數學說及法院判決所稱之特別公課，應係翻譯自德文Sonderabgabe，本院在釋字第426號及第515號解釋中亦曾使用這個用語。然國內另有使用特別捐(特別費)、環境公課等其他用語。使用特別公課用語，固然與國內多數學說及法院裁判之用語較為一致，但也很容易就必然連結至德國法之相關理論或實務見解，並以之為參考架構，甚至全盤照抄，而據以論述。又本號解釋對於此類環境公課所涉之法律保留密度、要件效果之審查等，確與德國法不盡相同，似乎是有意要與德國法保持適當的距離。再考量此類公課所涉事項領域(如環境、就業等)之不同，特別是環境法上公課與經濟誘因的實質關聯，在我國是可能會有與德國不同之實務需求及規範脈絡，而可以發展出本國的相關規範架構。這也是我國在繼受或移植外國法時，應有之反省及謹慎。
(2)國家所課徵之公法上金錢負擔(公課)，包括稅捐、規費、受益費及無法歸類於上述三者的其他公課。最後一種的其他公課，其目的與類型不一，相當複雜。我國學說及法院實務所承認的其他公課類型，除本案所涉及之環境公課外，另有對於人民未履行其法定義務所課徵者(如未依法進用足額原住民或身心障礙者之業者應繳納之代金或差額補助費)、為籌措特定資金而對有共同利益群體所課徵者(如工業區土地或廠房之承購人應繳付之工業區開發管理基金)等類型，其所應適用的法律保留密度等爭議，實難一概而論。即使是環境公課，亦有水污染防制、空氣污染防制、廢棄物清理、水土保持等不同類型，各有其不同的事實背景及特殊問題。鑑於其他公課、環境公課所含類型之複雜，本號解釋參考並實質延續釋字第593號解釋之作法，未將稅捐、規費、受益費以外之其他公課均統稱為特別公課，似亦有意將本號解釋之射程侷限在廢清法所定之回收費，而不當然可將本號解釋之意旨及結論，延伸並一致適用於其他環保法規所定之各種環境公課，實屬一次一案之最小主義風格6。
謝銘洋大法官部分不同意見書
我國從司法實務到法律規範都已經明白肯認特別公課的情形下，本件解釋卻和15年前的本院釋字第593號解釋一樣，迴避審查客體的定性問題(包括討論是否屬於特別公課部分)，而且同樣採取寬鬆的審查標準。然無論是聲請人、關係機關以及確定終局判決都明白肯定廢棄物回收清除處理費性質上是特別公課，只是各自對特別公課審查密度的寬嚴有不同的看法。本件解釋卻略過論證廢棄物回收清除處理費的定性問題，直接跳耀說明因廢棄物回收清除處理費涉及高度專業性及技術性，因此採寬鬆的審查原則。就算認為廢棄物回收清除處理費不是特別公課，當聲請人、關係機關與法院裁判都正面肯認是特別公課的前提下，是不是應該交代一下為什麼不採特別公課的理由。也許礙於時間的壓力，但就此部分而言，本件解釋的論證細膩度似乎有所不足。
相對於德國業已歷經特別公課被過度使用而引起是否違憲的疑慮與批評，並透過許多實務判決逐步建立嚴謹的審查標準，例如對於具有財政目的的特別公課採取較為嚴格的審查標準，對於不具有財政目的的特別公課始採取較為寬鬆的審查標準。我國法院實務與法制上既然已經肯認特別公課，且其在我國行政手段上廣為運用，本件解釋卻未能進一步予以類型化，並提出更具體的審查標準，甚為可惜，也使得特別公課的合憲性未能受到進一步檢證，特別是未對侵害人民財產權較為嚴重的特別公課，要求採取較為嚴格的法律保留，其結果恐將造成行政權的過度擴張，這是未來值得擔憂的7。
一起讀判決 