2020年的第一個週一上午(1月6日),大法官對一件「回收清除處理費」的釋憲案舉行公開的說明會,這一篇我們來談談這場說明會有什麼值得關注的地方。看起來,大法官應該是想要透過這個案件,來檢討現行「特別公課」的運作方式。這個問題說來話長,需要從稅捐、20多年前的釋字426號解釋講起,一直談到保力達B的瓶蓋內墊。

一、租稅跟特別公課

(一)租稅法律主義

憲法第19規定:「人民有依法律納稅之義務。」特別注意的是,憲法說納稅要「依法律」,根據大法官的演繹,從釋字271號解釋開始,大法官說:憲法第19條的意思是指:人民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等項而負納稅之義務。

這就是所謂的租稅法律主義,納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等租稅構成要件,都要由法律或法律明確授權之命令來決定。

(二)特別公課與釋字426號解釋

1. 空氣污染防制費用

除了租稅以外,現代國家衍生出不同的財政收入方式。舉例來說,81年修正的空氣污染防制法第10條第1、2項規定:「各級主管機關應依污染源排放空氣污染物之種類及排放量,徵收空氣污染防制費用。」、「前項污染源之類別及收費辦法,由中央主管機關會商有關機關定之。」

這裡所講的空氣污染防制費用,由空污法的主管機關環保署徵收,關於污染源的類別跟收費辦法,同樣授權給環保署會商有關機關來決定。

依照這個授權,環保署在84年3月制定公布「空氣污染防制費收費辦法」,隨即將在同一年的7月針對汽機車等移動污染源「隨油徵收」,並成立空氣污染防治基金會。

2.藍綠立委聲請釋憲

隨著7月份環保署即將對汽機車開徵「空污費」期限的逼近,立法院審議「空氣污染防治基金會」預算時,一群立委對環保署徵收的邏輯感到不解,認為不應該向一般車輛開徵,而是應該去找固定的工廠、事業單位。此外,他們也認為應該依照「實際的污染排放量」來徵收,而不是「隨油徵收」,用油不代表排放出相同的空氣污染。

這群立委有藍有綠,包括洪秀柱、柯建銘等共67位立法委員,名單上許多人都還在現在的政壇上活躍著,他們在6月向大法官提出釋憲聲請。

除了上面的徵收邏輯外,他們聲請理由還包括:

(1)他們認為「空氣污染防治費用」是一種稅捐,依照稅捐法律主義,需要由立法機關制定法律來規定上面提到的5個要素,包括:納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間,而不是授權給主管機關自由形成。依照立委聲請書的內容指出,當時環保署原訂費率,預測空污費可達100億新台幣,調降費率後預估也有60億新台幣,這是一筆非常龐大的收入。

(2)即便認為是空污費不是稅捐,而是德國實務所謂的特別公課,現行法除了缺乏依據外,還是要由法律就特定的要件予以規範,況且特別公課在德國實務也有一些爭議。

3. 釋字426號解釋

在藍綠立委聲請釋憲後,大法官兩年後的86年5月9日作出釋字426號解釋,關於「特別公課」的第一號解釋出爐。

這是一個合憲,但要求部分檢討改進的解釋。

解釋文及理由書指出空污費是一種特別公課,和稅捐不同,理由包括:

(1)防制空氣污染是國家為了履行憲法增修條文第九條第2項關於維護生活環境及自然生態的義務。徵收空污費是基於污染者付費之原則,對造成空氣污染的污染源,徵收一定的費用,藉此達成行為制約功能,減少空氣中污染程度;並以徵收所得之金錢,在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金,專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。

(2)這種防制費既然是國家為一定政策目標之需要,對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔,並限定其課徵所得之用途,在學理上稱為特別公課,是現代工業先進國家常用之工具。

(3)特別公課和稅捐不同,但由於特別公課也是對義務人課予繳納金錢之負擔,關於「徵收目的」、「對象」、「用途」,應以法律定之,如由法律授權以命令訂定者,其授權如果符合具體明確之標準,也是符合憲法規定。

(4)接著,大法官再該案的情形,認為從空氣污染防制法整體所表明之關聯性意義判斷,已開徵部分之費率類別,既由主管機關依預算法之規定,設置單位預算「空氣污染防制基金」加以列明,編入中央政府年度總預算,經立法院審議通過後實施,並沒有違憲。

(5)部分要求檢討改進部分,解釋文指出關於費率類別、支出項目等,如何因地制宜考量,仍須檢討改進,逕以法律為必要之規範。就油(燃)料徵收,而未及固定污染源所排放之其他污染物,顯已違背公課公平負擔之原則,這部分也要檢討改進。

後來,空氣污染防制法修正,就課徵對象、隨油徵收有所改進,也就應遵循事項等規定,比較具體的以母法明文作為授權依據。

4.特別公課和稅捐的要求不完全一樣

從426號解釋可以知道,大法官把空污費定性為「特別公課」,關於「徵收目的」、「對象」、「用途」,認為應該以法律定之,但也可以具體授權給行政機關制定。

和租稅的「納稅主體」、「稅目」、「稅率」、「納稅方法」及「納稅期間」都要由法律或法律明確授權之命令來決定,兩者並不完全一樣,租稅嚴格許多。

二、關於426號解釋的檢討

在426號解釋將空污費納入「特別公課」,認為和稅捐概念有別後,引發學術界一些討論。不過直到現在,大法官也只有在另外一號515號解釋再度提到特別公課,但並沒有深入的探究其要件跟其他限制。

當時426號解釋的理由書共有兩份。其中,戴東雄大法官讚成、蘇俊雄大法官則反對多數意見。

蘇俊雄大法官的不同意見認為,特別公課有其特別的要件,空污費性質上應該是一種「目的稅」,而不是特別公課。即便認為是特別公課,立法者授權行政機關以命令訂定者,其授權也要合乎具體明確之要求,他認為多數意見就法律授權的審查密度未免太過寬鬆。

426號解釋理由書中提到:「特別公課是一種現代工業先進國家常用之工具。」這句話指的對象可能是德國,許多學者贊成大法官的結論跟見解,但也有些學者就認為德國的特別公課不是這樣用的。

如柯格鐘老師便撰文指出:「特別公課和稅捐之區別,主要在於公課徵收的目的,亦即特別公課是為了公課義務人的『群體用益性』為目的而徵收,而稅捐之徵收則是為了一般公眾利益有關之公共任務」。1以這個標準來看,如果空污費的收入是用來改善空氣品質,這就是為了一般公眾利益,他認為空污費屬於徵收時就指定用途的「目的稅」。

這裡就帶出大法官在這次公開說明會中,將要請法律學者提供意見的第一個爭點:

「特別公課與稅捐之區分?特別公課於憲法上法律保留原則之審查,是否須採與稅捐相同之密度?理由為何? 」

三、本案的事實

接著,我們就要回到本案的情形,2020年1月6日大法官舉辦的公開說明會的本案事實。這個案件涉及的是廢棄物清理法規定的「容器回收清除處理費 」。

(一)廢棄物清理法的「容器回收清除處理費 」

93年修正公布的廢棄物清理法第15第1項規定:物品或其包裝、容器經食用或使用後,足以產生特定性質2之一般廢棄物,致有嚴重污染環境之虞者,由製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理,並由販賣業者負責回收、清除工作。

第2項並規定:「前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍,由中央主管機關公告之。」這也就是將「課徵對象」的範圍,授權給環保署來制定。

除此之外,廢棄物清理法第16第1項中段、第5項規定了課徵回收清除處理費並授權「費率」由環保署核定。

(二)保力達B的瓶蓋內墊

101年,保力達公司生產的保力達B瓶蓋內墊被環保署委託的會計師查核出有PVC,環保署要求身為容器製造業者的保力達公司,補繳3億多元的回收清除處理費,如果逾期沒繳,會再罰1-2倍的罰鍰。保力達公司提起行政訴訟敗訴確定後,聲請大法官解釋。

四、大法官想討論什麼?

根據司法院20191220日公告的爭點題綱,大法官找了三類專家:法律學者、主管機關,以及環工學者、專家及相關團體。

(一)法律學者

如前面提到的,大法官想知道的第一個問題是:特別公課與稅捐之區分?特別公課於憲法上法律保留原則之審查,是否須採與稅捐相同之密度?理由為何?

其次,廢棄物清理法第16條第1項中段、第5項把「費率」授權給中央主管機關,然後環保署在96年公告的「容器回收清除處理費費率」, 有沒有違反法律保留、授權明確性原則。

最後,廢棄物清理法第15條授權中央主管機關制定「課徵對象」的範圍, 93年的時候環保署的公告將「食品容器」回收清除處理費的課徵對象,侷限於容器商品製造商或進口商,並新增「容器包括容器商品之蓋子、 提把、座、噴頭、壓嘴、標籤及其他附件,使用後併容器廢棄者」 ,有沒有違反法律保留、平等原則。

以保力達B的例子,他們使用的PVC只有在瓶蓋內墊,但是依照環保署的公告,容器包括容器的其他附件,使用後併容器廢棄者,其他沒有使用到的PVC,也會納入計費。

大法官想知道這個公告,有沒有違反法律保留原則、平等原則。

(二)主管機關:環保署

大法官對主管機關的問題,主要在制定行政命令的細節。

首先,審議費率時,是如何具體考量廢棄物清理法第16條第5項所列的各種因素,該條規定的因素包括:材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本、基金財務狀況、回收獎勵金數額及其他相關因素。

其次,大法官也想問環保署,如果把「費率」改由法律明定上限,是否可行。也就是說,請立法院制定法律來規定上限,這個問題大法官應該在思考法律保留的問題。

再者,大法官又想問環保署,環保項目課徵的特別公課主要類型是什麼,「費率上限」都是授權給行政機關以命令決定,而跟本案的「容器回收清除處理費」情況一樣嗎?

最後,則是那個瓶蓋內墊問題。環保署公告的計算方式,大概是容器瓶身以外的附件如果使用PVC材質的話,不管瓶身材質是什麼,好像都是以瓶身材質的費率家中100%,再乘上(瓶身+附件)總重量來計費。

大法官問說這樣的理解對不對,如果對的話,規定的理由是什麼?可不可能把附件跟瓶身分開回收跟計費?成本跟技術可不可能?如果瓶身不是現在已經訂有費率的容器材質,容器附件回收時,應該怎麼計算回收清除處理費?

看得出來,大法官問了相當多的細節性問題。

(三) 環工學者、專家及相關團體

大法官邀請的第三類人是環工學者、專家及相關團體,也是想問一些技術性的問題,大抵和問環保署的問題相仿。

首先,交由立法院以法律明定費率上限,是否可行。

其次,關於環保署公告的使用PVC附件的容器,不論容器瓶身材質是什麼,都以容器與附件加總的重量來計費,有沒有可以支持的理由?可不可以將容器的附件跟瓶身分開回收、各自計費?技術上跟成本上是否可行。

五、這號解釋值得期待?

相信是的。

20多年前,大法官在426解釋中,對「特別公課」這種稅捐外的財政收入方式,給予相當的支持。相較於稅捐,「特別公課」的設計對行政機關則更有彈性。政府機關透過各種「特別公課」來獲取財源的情況,可能並不少見。

如果大法官變動426號解釋的標準,甚或進一步解釋特別公課的要件、法律保留要求,動一髮而動全身,影響的層面將不是只有保力達B的「瓶蓋內墊」而已。

但是大法官的時間其實很有限。

雖然大法官在107年才收到這個案件,但因為本案終局判決是在104年2月5日確定,大法官如果做成違憲認定,要在109年2月4日之前,當事人才有辦法聲請再審救濟。從這個時程來看,之後不管是否受理、受理後合憲或違憲,應該很快就會有結果。

從大法官提出的爭點題綱可以知道,大法官問了許多細節,想要從根源的特別公課和稅捐的差異、特別公課的法律保留要求,一直到主管機關制定的費率、課徵對象範圍,逐一釐清有沒有違反平等權的問題。但大法官能否在這麼短的時間,界定出特別公課的範圍與憲法界線,值得觀察。

比較明確的是,從爭點提綱看來,大法官似乎想把費率的上限,轉給立法者以法律明定,而不是完全授權給行政機關。此外,也想處理環保署針對計費方式的平等原則問題。

  1. 柯格鐘(2008),特別公課之概念及爭議-以釋字426號解釋所討論之空氣污染防制費為例,月旦法學雜誌第163期,頁209-210。
  2. 特定物質是指:一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值等四種情形之一。