2019年1月11日,大法官在司法節了做出第774號解釋,針對釋字156號補充解釋,處理的問題是:都市計畫個別變更範圍「外」的人民,如果因為都市計畫個別變更「導致」權利或法律上利益受侵害,可不可以提起訴願、行政訴訟來救濟?

都市計畫的個別變更

都市計畫是指:在「一定地區內」有關都市生活的重要設施,作有計畫的發展,並對土地使用作合理之規劃。當主管機關變更都市計畫時,156號解釋指出:

「主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。」

也就是說,當都市計畫的變更,直接限制「一定區域內」人民的權利、利益或增加負擔時,就是一個行政處分,受損害的人可以提起行政救濟。但這個「一定區域內」,有沒有包括變更範圍『外』之人民,則是774號解釋所要處理的問題。

變更範圍「外」的人民?

774號解釋涉及的本案事實是臺中市政府變更都市計畫,將住宅區改成醫療專用區,供澄清綜合醫院中港分院使用,鄰近的凱撒金邸管理委員會針對內政部核定變更計畫的處分提起訴願、行政訴訟,台中高等行政法院101年訴字26號判決原本判決管委會勝訴,當內政部與參加人醫院上訴後,最高行政法院103年度判字第114號駁回管委會起訴,認為鄰近的管委會沒有訴訟實施權能,理由包括:

  1. 依照釋字469號解釋所提出的保護規範理論,都市計畫法的目的在於維護整體都市居民生活環境的公益,而不是保護特定個人的利益。
  2. 釋字156號解釋的意思,無法導出都市計畫的變更對變更範圍「外」的第三人,也具有保護規範的功能。
  3. 管委會主張因為變更計畫,涉及容積率提高、停車空間及建築基地退縮距離等,將影響社區住戶與周邊住宅區的緩衝空間、相關交通改善措施及停車供給等,是單純的事實上利益或反射利益受到損害,並不是法律上的利益受損。

    聲請人的公寓大廈和醫院的距離
    聲請人的公寓大廈和計畫醫院的距離

釋字774號解釋

解釋文說:

「都市計畫個別變更範圍外之人民,如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害,基於有權利即有救濟之憲法原則,應許其提起行政訴訟以資救濟,始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」

解釋文明白地指出,即便是變更範圍「外」的人民,只要變更導致權利或法律上利益受到侵害,就應該允許提起行政訴訟來救濟。至於變更範圍「外」的人民,有沒有權利或法律上利益受侵害,理由書表示應該個案具體判斷。

是補充解釋,還是解釋的解釋?

這號解釋雖然有10份意見書,其中兩份不同意見書,但針對解釋的結論並沒有不同的意見。張瓊文大法官的不同意見認為,這號解釋根本不用做。因為774號解釋所補充的156號,本身就是計畫變更處分以外第三人所提起的行政訴訟,就774號解釋的結論並沒有爭執。她認為之所以會有這號解釋,是多數意見對最高行政法院判決結果與認事用法有意見,774號並不能說是補充解釋,而是對156號解釋的法律解釋。

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