集會遊行的事前許可合憲嗎？釋字445號解釋

昨天，反年改團體在世大運會場外集結。引發一些爭執。今天跟明天，「判決八點鐘」回顧關於集會遊行法的兩號解釋，445跟718號。

聲請緣起

1993年10月4日，台北縣環保聯盟理事長張正修向臺北市政府警察局申請在10月9日舉行遊行，市警局以未依規定在6天前申請而「不准舉行」。當天，警察機關對未經許可的集會遊行，舉牌警告、命令解散及制止後，張正修等三人擔任指揮的集會遊行仍然繼續進行。檢察官起訴後、法院判決張正修三人共同違反集會遊行法第29條，依照該條規定：「集會、遊行經該管主管機關命令解散而不解散，仍繼續舉行經制止而不遵從，首謀者處二年以下有期徒刑或拘役。」

張正修三人在窮盡救濟途徑後，聲請釋憲。

史上的第4次言詞辯論

1997年12月5日，大法官為此舉行史上的第4次言詞辯論，通知行政院、內政部、法務部、交通部及警政署指派代表，隔年1月23日作成釋字第445號解釋。

這號解釋涉及什麼基本權利？

解釋文第一段先指出：

「憲法第14條規定人民有集會之自由，此與憲法第11條規定之言論、講學、著作及出版之自由，同屬表現自由之範疇，為實施民主政治最重要的基本人權。」

換言之，集會遊行法限制的是人民的集會與言論自由，也都同屬表現自由的範圍。

解釋文繼續指出：

「國家為保障人民之集會自由，應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行。以法律限制集會、遊行之權利，必須符合明確性原則與憲法第二十三條之規定。」

既然集會遊行受到基本權的保障，國家應該提供相當的支援，如果要限制，也應該符合明確性跟比例原則。

釋憲的標的有哪些？

445號解釋的釋憲條文包括：

1. 集會遊行法第8條第1項：室外集會、遊行除但書所定各款情形外，應向主管機關申請許可。
2. 第11條：申請室外集會、遊行除有特定情形外，應予許可。
3. 第6條：規範集會遊行之禁制區。
4. 第10條：限制集會、遊行之負責人、其代理人或糾察員之資格。
5. 第9條第1項：原則應於6日前向主管機關申請、例外2日。
6. 第29條：對於不遵從解散及制止命令之首謀者科以刑責。

首要問題：事前許可制是否合憲？

依照當時的集會遊行法第11條規定，申請室外集會、遊行，除有同條所列情形之一者外，應予許可。由此可知，集會遊行法的管制方式屬於許可制。事先許可制是否違憲呢？就此，大法官認為並不當然違憲，而要加以區分。如果是涉及言論的目的或內容審查，或者欠缺明確性原則，違憲。反之，如果只是針對集會遊行的時間、地點、方式，並沒有涉及集會遊行的目的或內容，合憲。

(一)違憲部分

就集會遊行法第11條各款「不許可」事由，違憲部分跟理由包括：

1. 第1款「主張共產主義或分裂國土」：這是一種事前審查政治性言論。
2. 第2款「有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞者」：欠缺具體明確。
3. 第3款「有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞者」：也是欠缺具體明確。

解釋文第二段指出：

對「主張共產主義或分裂國土」之言論，使主管機關於許可集會、遊行以前，得就人民政治上之言論而為審查，與憲法保障表現自由之意旨有違；

同條第2款規定：「有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞者」，第3款規定：「有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞者」，有欠具體明確，對於在舉行集會、遊行以前，尚無明顯而立即危險之事實狀態，僅憑將來有發生之可能，即由主管機關以此作為集會、遊行准否之依據部分，與憲法保障集會自由之意旨不符，均應自本解釋公布之日起失其效力。

集會遊行法第11條這3款規定在釋字445號出爐後，因為違憲而立即失效。之後的修法，立法院將限制主張共產主義跟分裂國土部分刪除。至於欠缺明確性的兩款，條文中則增加了「有明顯事實足認為」的要件。

(二)時間、地點、方式不涉及目的或內容之事項：合憲

至於第11條剩下的規定，大法官認為是有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項，為維持社會秩序及增進公共利益所必要，屬立法自由形成之範圍，包括：

1. 集會遊行之禁制區：這為保護國家重要機關與軍事設施之安全、維持對外交通之暢通。
2. 限制負責人、代理人或糾察員資格；同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可；未經依法設立或經撤銷許可或命令解散之團體；申請人未在申請書載明相關事項：這些都是為確保集會、遊行活動之和平進行，避免影響民眾之生活安寧的規定。

對不遵從解散及制止命令之首謀者的刑責：合憲

至於，聲請人最在意的集會遊行法的刑責，大法官責任為屬於立法形成自由，合憲。

理由書指出：

「集遊法第29條是處罰一再不遵從解散及制止之命令。如再放任而不予取締，對於他人或公共秩序若發生不可預見之危險，屬於立法自由形成範圍。」

不過理由書裡也提醒普通法院：主管機關如何命令解散集會、遊行，以及用何種方式制止其繼續進行，涉及此項解散命令之當否，為事實認定問題，應該要去確切的認定構成要件，以及行為是否屬於故意。

如果大家還記得太陽花案，蔡丁貴被起訴了一樣的罪名，台北地院判決無罪的理由是：當時蔡丁貴跟現場民眾的集會活動沒有明顯立即危險，國家應該予以尊重，給予最大表達意見的自由空間。員警舉牌公告、命令解散及制止的行政處分，有瑕疵，沒有考量比例原則。

也就是從構成要件去阻斷而判決無罪。

偶發性集會的2日前限制？

當時的集會遊行法第9條第1項但書規定：「因天然災變或其他不可預見之重大事故而有正當理由者，得於2日前提出申請。」

445號解釋理由書指出偶發性集會、遊行，既係群眾對不可預見之重大事故所為之立即反應而引起，不可能期待負責人於2日前提出申請，亦不可能期待於重大事故發生後2日始舉辦集會、遊行，這部分應該檢討改進。

修法之後，2日的限制就被拿掉。

釋字718號解釋的伏筆

雖然修法後，對於偶發性的集會遊行，需要在2日前申請的限制被拿掉，但集會遊行仍然屬於許可制，還是要先經申請，而且依照集遊法第12條第2項規定，主管機關在收受申請書後24小時內書面通知負責人。

換言之，申請人可能要等到24小時，才能知道集會遊行是否許可。

這裡，衍生出了後來的釋字第718號解釋。尤其，445號解釋的理由書的論述中，出現了這句話：「是許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地。」

明天，我們將介紹釋字第718號解釋，2008年，台大社會系李明璁老師未經許可，率眾到行政院前集會抗議海協會會長陳雲林來臺，緊急性跟偶發性的集會遊行，是不是也一定要事先許可呢？

判決八點鐘，明天上午八點，我們在「一起讀判決」見！