昨天,反年改團體在世大運會場外集結。引發一些爭執。今天跟明天,「判決八點鐘」回顧關於集會遊行法的兩號解釋,445跟718號。

聲請緣起

1993年10月4日,台北縣環保聯盟理事長張正修向臺北市政府警察局申請在10月9日舉行遊行,市警局以未依規定在6天前申請而「不准舉行」。當天,警察機關對未經許可的集會遊行,舉牌警告、命令解散及制止後,張正修等三人擔任指揮的集會遊行仍然繼續進行。檢察官起訴後、法院判決張正修三人共同違反集會遊行法第29條,依照該條規定:「集會、遊行經該管主管機關命令解散而不解散,仍繼續舉行經制止而不遵從,首謀者處二年以下有期徒刑或拘役。」

張正修三人在窮盡救濟途徑後,聲請釋憲。

史上的第4次言詞辯論

1997年12月5日,大法官為此舉行史上的第4次言詞辯論,通知行政院、內政部、法務部、交通部及警政署指派代表,隔年1月23日作成釋字第445號解釋

這號解釋涉及什麼基本權利?

解釋文第一段先指出:

「憲法第14條規定人民有集會之自由,此與憲法第11條規定之言論、講學、著作及出版之自由,同屬表現自由之範疇,為實施民主政治最重要的基本人權。」

換言之,集會遊行法限制的是人民的集會與言論自由,也都同屬表現自由的範圍。

解釋文繼續指出:

「國家為保障人民之集會自由,應提供適當集會場所,並保護集會、遊行之安全,使其得以順利進行。以法律限制集會、遊行之權利,必須符合明確性原則與憲法第二十三條之規定。」

既然集會遊行受到基本權的保障,國家應該提供相當的支援,如果要限制,也應該符合明確性跟比例原則。

釋憲的標的有哪些?

445號解釋的釋憲條文包括:

  1. 集會遊行法第8條第1項:室外集會、遊行除但書所定各款情形外,應向主管機關申請許可。
  2. 第11條:申請室外集會、遊行除有特定情形外,應予許可。
  3. 第6條:規範集會遊行之禁制區。
  4. 第10條:限制集會、遊行之負責人、其代理人或糾察員之資格。
  5. 第9條第1項:原則應於6日前向主管機關申請、例外2日。
  6. 第29條:對於不遵從解散及制止命令之首謀者科以刑責。

首要問題:事前許可制是否合憲?

依照當時的集會遊行法第11條規定,申請室外集會、遊行,除有同條所列情形之一者外,應予許可。由此可知,集會遊行法的管制方式屬於許可制。事先許可制是否違憲呢?就此,大法官認為並不當然違憲,而要加以區分。如果是涉及言論的目的或內容審查,或者欠缺明確性原則,違憲。反之,如果只是針對集會遊行的時間、地點、方式,並沒有涉及集會遊行的目的或內容,合憲。

(一)違憲部分

就集會遊行法第11條各款「不許可」事由,違憲部分跟理由包括:

  1. 第1款「主張共產主義或分裂國土」:這是一種事前審查政治性言論。
  2. 第2款「有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞者」:欠缺具體明確。
  3. 第3款「有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞者」:也是欠缺具體明確。

解釋文第二段指出:

對「主張共產主義或分裂國土」之言論,使主管機關於許可集會、遊行以前,得就人民政治上之言論而為審查,與憲法保障表現自由之意旨有違;

同條第2款規定:「有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞者」,第3款規定:「有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞者」,有欠具體明確,對於在舉行集會、遊行以前,尚無明顯而立即危險之事實狀態,僅憑將來有發生之可能,即由主管機關以此作為集會、遊行准否之依據部分,與憲法保障集會自由之意旨不符,均應自本解釋公布之日起失其效力。

集會遊行法第11條這3款規定在釋字445號出爐後,因為違憲而立即失效。之後的修法,立法院將限制主張共產主義跟分裂國土部分刪除。至於欠缺明確性的兩款,條文中則增加了「有明顯事實足認為」的要件。

(二)時間、地點、方式不涉及目的或內容之事項:合憲

至於第11條剩下的規定,大法官認為是有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項,為維持社會秩序及增進公共利益所必要,屬立法自由形成之範圍,包括:

  1. 集會遊行之禁制區:這為保護國家重要機關與軍事設施之安全、維持對外交通之暢通。
  2. 限制負責人、代理人或糾察員資格;同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可;未經依法設立或經撤銷許可或命令解散之團體;申請人未在申請書載明相關事項:這些都是為確保集會、遊行活動之和平進行,避免影響民眾之生活安寧的規定。

對不遵從解散及制止命令之首謀者的刑責:合憲

至於,聲請人最在意的集會遊行法的刑責,大法官責任為屬於立法形成自由,合憲。

理由書指出:

「集遊法第29條是處罰一再不遵從解散及制止之命令。如再放任而不予取締,對於他人或公共秩序若發生不可預見之危險,屬於立法自由形成範圍。」

不過理由書裡也提醒普通法院:主管機關如何命令解散集會、遊行,以及用何種方式制止其繼續進行,涉及此項解散命令之當否,為事實認定問題,應該要去確切的認定構成要件,以及行為是否屬於故意。

如果大家還記得太陽花案,蔡丁貴被起訴了一樣的罪名,台北地院判決無罪的理由是:當時蔡丁貴跟現場民眾的集會活動沒有明顯立即危險,國家應該予以尊重,給予最大表達意見的自由空間。員警舉牌公告、命令解散及制止的行政處分,有瑕疵,沒有考量比例原則。

也就是從構成要件去阻斷而判決無罪。

偶發性集會的2日前限制?

當時的集會遊行法第9條第1項但書規定:「因天然災變或其他不可預見之重大事故而有正當理由者,得於2日前提出申請。」

445號解釋理由書指出偶發性集會、遊行,既係群眾對不可預見之重大事故所為之立即反應而引起,不可能期待負責人於2日前提出申請,亦不可能期待於重大事故發生後2日始舉辦集會、遊行,這部分應該檢討改進。

修法之後,2日的限制就被拿掉。

釋字718號解釋的伏筆

雖然修法後,對於偶發性的集會遊行,需要在2日前申請的限制被拿掉,但集會遊行仍然屬於許可制,還是要先經申請,而且依照集遊法第12條第2項規定,主管機關在收受申請書後24小時內書面通知負責人。

換言之,申請人可能要等到24小時,才能知道集會遊行是否許可。

這裡,衍生出了後來的釋字第718號解釋。尤其,445號解釋的理由書的論述中,出現了這句話:「是許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地。」

明天,我們將介紹釋字第718號解釋,2008年,台大社會系李明璁老師未經許可,率眾到行政院前集會抗議海協會會長陳雲林來臺,緊急性跟偶發性的集會遊行,是不是也一定要事先許可呢?

判決八點鐘,明天上午八點,我們在「一起讀判決」見!