釋字751號解釋的多數與少數意見

如果您有時間，建議先看一下這篇「十多年的爭議：釋字751號解釋」。

前情提要

2002年，刑事訴訟法增訂「緩起訴處分」制度。經被告同意的情況下，可命被告於一定期間內向公庫支付一定金額或提供一定時數之義務勞務¹。

2006年施行的行政罰法第26條第1項規定當一行為觸犯「刑事法律」跟「違反行政法上義務規定」時，應該依「刑事法律」處罰。當時第2項規定：前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」

問題是，這裡並沒有提到2002年開始的新制度「緩起訴」，當被告已經履行緩起訴處分的條件，比如酒駕已經支付公庫一定的錢，或是提供義務勞務後，行政機關可不可以再給予行政罰呢？

主導修法的法務部在2005年諮詢小組會議中，多數委員採取併罰說，認為：緩起訴是附條件的不起訴處分，也就是不起訴的一種，檢察官對被告的指示及課予之負擔，是一種「特殊的處遇措施」，並非「刑罰」。2007年，財政部出了一個函，和法務部見解相同，這個函成為釋字第751號解釋的釋憲標的之一²。

2011年，立法院修正行政罰法第26條，把緩起訴納入可以併罰的事由，不過增加了第3到第5項，緩起訴支付的金額或提供的義務勞務，在行政機關裁處的罰鍰內抵扣。算是一個折衷的作法，雖然緩起訴處分和行政罰併罰，但是可以拿緩起訴的履行金錢或勞務去抵行政罰。

除此之外，立法者還順便規定溯及適用到修法之前，第45條第3項規定：….修正之第26條第3項至第5項規定，於「修正施行前」違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律，經「緩起訴處分」確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用….

爭點一：行政罰法第26條第2項跟財政部函

第一個爭點是：修正後的行政罰法第26條第2項，把緩起訴納入可以併罰的事由，跟財政部96年那個函認為緩起訴確定後，還是可以行政罰，其中關於檢察官命被告支付金額、提供義務勞務的緩起訴處分部分，有沒有違憲？

多數意見：合憲

(一)行政罰法第26條第2項（比例原則、財產權）

1. 依照立法理由推知，緩起訴是一種：「附條件之便宜不起訴處分」³。應履行的負擔，性質上不是刑事審判所科處的處罰⁴。
2. 不過，財產或勞務給付，都會導致財產或人身自由受到拘束，對人民來說，是對基本權的限制，具有「類似」處罰的不利益效果。因此，對人民的一行為先後課以應履行之負擔及行政法的罰鍰，也不應該過度，以符合比例原則⁵。
3. 比例原則的操作⁶：
   • 目的正當：立法者把緩起訴納入行政罰法第26條第2項是因為考量緩起訴應履行負擔的目的、性質和刑罰不同，如果排除行政罰緩，會產生評價不足的情況，為了重建法制秩序及促進公共利益，目的正當。
   • 手段和目的具合理關聯性：整體效果來說，並沒有造成顯失均衡的過度評價。
   • 而且2011年修法時，也規定可以抵扣罰鍰，更不會有違憲的疑慮。
4. 不過，為了避免被告的誤解，檢察官打算作成應履行負擔緩起訴處分，而徵求被告同意時，應一併向被告說明，該同一行為如違反行政法上義務規定，行政機關仍可能依法裁處⁷。

(二)財政部的函（法律保留原則）

這個函是稅捐主管機關基於法定職權洽據法務部意見，說明2006年施行的行政罰法第26條第2項適用原則，合於一般法律解釋方法，並未增加法律所無之限制或負擔，沒有違反法律保留原則。

少數意見

(一)羅昌發

1. 命為公益支付雖然經被處罰人同意，還是具有「處罰」的性質。
2. 如果對單一行為施以二次金錢上處罰，縱使處罰名稱不同，仍然違反憲法第23條的下位原則的「一行為不二罰」跟「責罰相當」。
3. 公政公約第7條規定：「任何人均不受凌虐或殘酷、 不人道或羞辱的待遇或處罰…」，公益支付既然已經充分評價違法行為，另行科處罰鍰，自屬過度，其對人民單 一違法行為之整體處罰，已經達到殘酷之程度⁸。

(二)湯德宗

1. 把可以「扣抵」的規定納入審查的前提下，才能導出合憲的結論，他不能認同多數意見拒不將行政罰法第26條第3項及第4項一併列為審查客體（審查標的），而單獨判定第26條第2項中「合憲」的結論及論理⁹。
2. 檢察官命「應履行負擔」之「緩起訴」處分， 應定性為「行政罰」，而非「刑罰」。因為檢察官隸屬法務部，屬於行政部門，乃職司執法工作的行政官。因此命「應履行負擔」之「緩起訴」處分確定後，就同一原因事實再予罰鍰，兩種都是行政罰，性質及種類相同，違反了一行為不二罰規定¹⁰。

(三)黃瑞明

1. 緩起訴處分之負擔已產生終局處理案件之實質效果，具有處罰性質，而且緩起訴的目的和刑罰功能的定位沒有差別¹¹。
2. 對一件違法事件應該尋求一次解決，才符行政效率並減輕司法負擔，並避免被告在不同之審判體系重複奔波，更可避免被告因同意履行緩起訴之負擔，而於未來進行之行政救濟程序，被視為被告已經「認罪」而成為對被告不利之證據¹²。
3. 至於該怎麼解決緩起訴處分可能導致評價不足的問題？他認為可以由檢察官跟行政官訂出裁量基準，作為緩起訴的參考。透過法實證研究，決定適合緩起訴處理之違法類型，讓檢察官參考行政機關之意見後，決定緩起訴應負擔之條件，且在人民同意的條件下，ㄧ次性解決一件爭議¹³。
4. 理由書不只是「併此指明」檢察官「應」說明事項，應要求修法。將緩起訴處分後仍得為行政罰之裁處的法律效果增列為緩起訴處分書之附記事項，另外為避免被告同意履行緩起訴之負擔，於後續行政救濟程序中成為對被告不利之證據，亦應在行政救濟之相關法律明確規定，被告同意履行緩起訴之負擔， 不得於行政救濟程序中採為對被告不利之證據¹⁴。

(四)詹森林

1. 財政部跟法務部所持的「特殊的處遇措施」見解，是一種遠離人民認知與感受的法律人自我對話¹⁵。
2. 以「未經刑事審判程序」來認為緩起訴非刑罰，值得商榷。應該這樣解釋：緩起訴制度，乃憲法基於法治 國精神，就刑事訴訟法第253條之1所定之輕微案件， 將憲法第8條第1項所定法院（法官）依法定程序審問及處罰人民之權限，委由檢察官行使，故將檢察官依法定程序所為之確定緩起訴處分等同於法官所為之確定裁判，並不違反憲法第8條第1項規定¹⁶。
3. 為避免所謂「緩起訴評價不足」而「輕放違反行 政法重犯」之情形，關鍵應在於行政機關與檢察機關確實做好業務聯繫。

爭點二：行政罰法第45條第3項

第二個爭點：2011年，立法者做了選擇之後，把這個選擇「緩起訴處分可以併罰、抵扣行政罰規定」，溯及到2011年之前，這樣有沒有違反法律不溯及既往、信賴保護原則？

多數意見：合憲

1. 這是溯及適用的特別規定沒錯，但將應履行負擔可以抵扣罰鍰規定，減少了人民財產上的不利益，是有利於行為人的新規定¹⁷。
2. 有些聲請人說，一些法院已經形成了緩起訴履行負擔之後，不能再罰鍰的見解，構成轄區內人民的信賴基礎，結果因為這個法律溯及既往，可能造成法律見解的變更。但理由書認為這是法官獨立審判原則，對其他法官沒有拘束力，並不是信賴基礎，無法主張信賴保護¹⁸。

少數意見

(一)黃瑞明

1. 增加可以扣抵的規定雖然有利人民，但卻是在「得併罰」的前提之下，可以說抵扣是一種大不利益前提下的小利益，實質上對人民不利。
2. 本案應該受保護的信賴，是指當事人認為若同意檢察官所提出緩起訴之條件，即可以「ㄧ次解決全部法律問題」。這個信賴不是當事人一廂情願的想像，而是檢察官和被告達成合意時，可能有的認知，這個基礎也獲得許多法官支持，因此行政罰法的溯及規定，違反信賴保護原則¹⁹。

(二)詹森林

2006年的行政罰法第26條第2項既然沒有把緩起訴納入，不熟悉法律的人民，應該可以信賴履行緩起訴之後，就已經「事情了結」。2011年的修法，看起來可以抵扣，對人民有利。但這個前提是把第26條第2項加入緩起訴這件事情一起溯及，違反人民的信賴²⁰。

爭點三：統一解釋

第三個爭點：在修法之前的混沌時期，法院見解相異，當事人也無所適從，兩位人民聲請就兩個見解相異的高院裁定，聲請統一解釋，2006年到2011年間的行政罰法沒有把緩起訴處分確定放進去，條文應該怎麼解釋。

多數意見：包括緩起訴

這點其實是延續第一個爭點，因為多數意見認為緩起訴就是一種附條件的便宜不起訴，那2006年的行政罰法第26條第2項雖然沒有規定到緩起訴，但解釋上還是包括。

751號的認定

好了，最後讓我們再看一次解釋文。

第一段

行政罰法第26條第2項規定：「前項行為如經……緩起訴處分確定……者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」及財政部中華民國96年3月6日台財稅字第09600090440號函，就緩起訴處分確定後，仍得依違反行政法上義務規定裁處之釋示，其中關於經檢察官命被告履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款及第5款所定事項之緩起訴處分部分，尚未牴觸憲法第23條，與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。

第二段

同法第45條第3項規定：「本法中華民國100年11月8日修正之第26條第3項至第5項規定，於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律，經緩起訴處分確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用之……。」其中關於適用行政罰法第26條第3項及第4項部分，未牴觸法治國之法律不溯及既往及信賴保護原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。

第三段

統一解釋部分，95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項雖未將「緩起訴處分確定」明列其中，惟緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分，故經緩起訴處分確定者，解釋上自得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定，依違反行政法上義務規定裁處之。

1. 刑事訴訟法第253-2條第1項第4、5款、第2項：「檢察官為緩起訴處分者，得命被告於一定期間內遵守或履行下列各款事項：四、向公庫支付一定金額，並得由該管檢察署依規定提撥一定比率補助相關公益團體或地方自治團體。五、向該管檢察署指定之政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體提供四十小時以上二百四十小時以下之義務勞務。檢察官命被告遵守或履行前項第三款至第六款之事項，應得被告之同意；」 ↩
2. 財政部96年3月6日台財稅字第 09600090440 號函：檢察官為緩起訴處分時依刑事訴訟法第253條之2第 1 項規定對被告所為之指示及課予之負擔，係一種特殊的處遇措施，並非刑罰，因此， 刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2項規定，得依違反行政法上 義務規定裁處之。 ↩
3. 解釋理由書第9段：「緩起訴處分之本質，係法律授權檢察官為終結偵查所為之處分，其作用並非確認刑罰權之存在，反係終止刑罰權實現之程序性處理方式。就此而言，緩起訴處分既屬對被告不予追訴之決定，亦以聲請再議及交付審判程序作為告訴人之救濟手段（刑事訴訟法第256條第1項、第258條之1參照），故實係附條件之便宜不起訴處分。」 ↩
4. 解釋理由書第11段前半：「應履行之負擔，並非刑法所定之刑罰種類，而係檢察官本於終結偵查之權限，為發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的，審酌個案情節與公共利益之維護，經被告同意後，命其履行之事項，性質上究非審判機關依刑事審判程序所科處之刑罰。」 ↩
5. 解釋理由書第11段後段：「惟應履行之負擔，課予被告配合為一定之財產給付或勞務給付，致其財產或人身自由將受拘束，對人民而言，均屬對其基本權之限制，具有類似處罰之不利益效果。從而國家對於人民一行為先後課以應履行之負擔及行政法之罰鍰，其對人民基本權造成不利益之整體效果，亦不應過度，以符比例原則之要求。」 ↩
6. 解釋理由書第12段。 ↩
7. 解釋理由書第13段。 ↩
8. 羅昌發不同意見書，頁8。 ↩
9. 湯德宗不同意見書，頁3。 ↩
10. 湯德宗不同意見書，頁15。 ↩
11. 黃瑞明不同意見書，頁6。 ↩
12. 黃瑞明不同意見書，頁7-8。 ↩
13. 黃瑞明不同意見書，頁8。 ↩
14. 黃瑞明不同意見書，頁10-11。 ↩
15. 詹森林不同意見書，頁11-12。 ↩
16. 解釋理由書第17段。 ↩
17. 解釋理由書第16段。 ↩
18. 解釋理由書第17段。 ↩
19. 黃瑞明不同意見書，頁9-10。 ↩
20. 詹森林不同意見書，頁17。 ↩