昨天大法官作成釋字第751號解釋,如後面所提到的,這是一件十多年的爭議,湧進27件聲請書,讓大法官在解釋理由書中,需要透過附表的方式來說明。而且,大法官間的爭議,似乎也不小。9份意見書中,共有4份不同意見書(羅昌發、湯德宗、黃瑞明及詹森林)、1份部分不同意見書、1份部分不同部分協同、1份部分協同,以及2份協同意見書。

最早一份聲請書是在2012年3月來到司法院,昨天則是2017年7月21日,耗時5年多的光景。

爭議何在?

如同大法官網站上所提出的三個爭點,剛好也就是解釋文的三個段落。

  1. 行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後,得再處罰鍰,是否違憲?
  2. 行政罰法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件,是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則?
  3. 經緩起訴處分確定者,是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用?

上述的三個爭點都是源自一個問題:許多法律所禁止的行為,國家可能同時設有刑事及行政罰兩種處罰。比如酒駕,道路交通管理處罰條例有罰鍰規定,刑法也有不能安全駕駛罪。那麼,當檢察官給予酒駕被告違反刑法的緩起訴處分,要求繳交一筆錢給公庫之後,監理站可不可以再依照道路交通管理處罰條例對被告罰鍰?

誰是聲請人?

共有27件聲請書進入司法院,其中7件是由法官所聲請,包括苗栗地院蔡志宏法官(他現在在智慧財產法院,聲請了3次,共38案的交通聲明異議案件,也是最早的聲請人)、陳文貴法官(他現在是司法院刑事廳法官)、還有桃園地院行政訴訟庭,包括林靜梅法官、周玉羣法官、錢建榮法官(他現在是高院刑事庭法官)。剩下20件則是由人民所聲請的,其中16件來自同一家律師事務所。

爭議的開始

為什麼說這是一場十幾年的爭議?主要是因為法律制度改變的關係,要追溯到15年前1

2002年2月,刑事訴訟法增訂了一個新的制度「緩起訴處分」。經被告同意的情況下,可命被告於一定期間內向公庫支付一定金額或提供一定時數之義務勞務2

2005年2月公布、隔年2月施行的行政罰法第26條規定當一行為觸犯「刑事法律」跟「違反行政法上義務規定」時,應該依「刑事法律」處罰,這裡的精神是一行為不二罰3

但是,如果未經法院判決有罪,該條第2項當時規定:前項行為如經不起訴處分或為無罪免訴不受理不付審理之裁判確定者,得依違反行政法上義務規定裁處之。」因為刑罰跟行政罰的構成要件跟證明程度可能不同,所以如果沒有刑事罰存在,當然還是可以讓行政機關獨立認定予以行政罰。

問題是,當初的法律,並沒有提到2002年開始的新制度「緩起訴」,那麼當被告已經履行緩起訴處分的條件,比如酒駕已經支付公庫一定的錢,或是提供義務勞務後,行政機關可不可以再給予行政罰呢?

這裡就產生了問題。

2006年制訂行政罰法的立法者,究竟是有意排除緩起訴處分,還是根本沒意識到這個問題?

行政機關的見解

行政罰法是法務部主導研修,在2005年7月的諮詢小組第一次會議中,多數委員採取併罰說,認為:緩起訴是附條件的不起訴處分,也就是不起訴的一種,檢察官對被告的指示及課予之負擔,是一種「特殊的處遇措施」,並非「刑罰」。因此,刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後,宜視同不起訴處分確定,依行政罰法第26條第2項規定,得依違反行政法上義務規定裁處之。

修法後的2006及2007年間,陸續發生爭議,法院產生了兩種見解,有認為應該將緩起訴當作是刑事處罰,被告不應該受到兩次處罰。也有認為緩起訴處分金的金額往往比行政罰鍰低得多,如果緩起訴處分後,就不能再行政罰緩,等於是輕縱被告。

2007年,財政部出了一個函,這個函則是參考法務部的見解,認為緩起訴的條件,不是一種刑罰,而是「特殊的處遇措施」,應該當作是「不起訴處分」,之後還是可以再予以行政罰,這個函成為釋字第751號解釋的釋憲標的之一4

立法者的選擇

2011年,立法院採取和行政機關一樣的見解,修正行政罰法第26條,把緩起訴納入可以併罰的事由,不過增加了第3到第5項,緩起訴支付的金額或提供的義務勞務,在行政機關裁處的罰鍰內抵扣。算是一個折衷的作法,雖然緩起訴處分和行政罰併罰,但是可以拿緩起訴的履行金錢或勞務去抵行政罰。

比如酒駕被抓,檢察官給予緩起訴處分,命繳納5萬元,這筆錢可以拿去抵監理站的罰單。

除此之外,立法者還順便規定溯及適用到修法之前,第45條第3項規定:….修正之第26條第3項至第5項規定,於「修正施行前」違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律,經「緩起訴處分」確定,應受行政罰之處罰而未經裁處者,亦適用….

這裡產生了本號解釋的第二個爭議,立法者做了選擇之後,把這個選擇「緩起訴處分可以併罰、抵扣行政罰規定」,溯及到2011年之前,這樣有沒有違反法律不溯及既往、信賴保護原則?

統一解釋

第三個爭議其實和前面問題都一樣,在修法之前的混沌時期,法院見解相異,當事人也無所適從,因此兩位人民聲請就兩個見解相異的高院裁定,聲請統一解釋,2006年到2011年間的行政罰法沒有把緩起訴處分確定放進去,條文應該怎麼解釋,倒底緩起訴處分算不算在內,這裡則是解釋文的第三個爭議。

751號的認定

好了,現在讓我們再看一次解釋文,晚一點我們再來分享多數意見的理由跟少數意見的反對聲音。

第一段

行政罰法第26條第2項規定:「前項行為如經……緩起訴處分確定……者,得依違反行政法上義務規定裁處之。」及財政部中華民國96年3月6日台財稅字第09600090440號函,就緩起訴處分確定後,仍得依違反行政法上義務規定裁處之釋示,其中關於經檢察官命被告履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款及第5款所定事項之緩起訴處分部分,尚未牴觸憲法第23條,與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。

第二段

同法第45條第3項規定:「本法中華民國100年11月8日修正之第26條第3項至第5項規定,於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律,經緩起訴處分確定,應受行政罰之處罰而未經裁處者,亦適用之……。」其中關於適用行政罰法第26條第3項及第4項部分,未牴觸法治國之法律不溯及既往及信賴保護原則,與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。

第三段

統一解釋部分,95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項雖未將「緩起訴處分確定」明列其中,惟緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分,故經緩起訴處分確定者,解釋上自得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定,依違反行政法上義務規定裁處之。

  1. 以下的架構整理自湯德宗大法官不同意見書黃瑞明大法官不同意見書、詹森林大法官不同意見書
  2. 刑事訴訟法第253-2條第1項第4、5款、第2項:「檢察官為緩起訴處分者,得命被告於一定期間內遵守或履行下列各款事項:四、向公庫支付一定金額,並得由該管檢察署依規定提撥一定比率補助相關公益團體或地方自治團體。五、向該管檢察署指定之政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體提供四十小時以上二百四十小時以下之義務勞務。檢察官命被告遵守或履行前項第三款至第六款之事項,應得被告之同意;」
  3. 比如之前高雄高等行政法院撤銷屏東縣政府對頂新製油罰鍰處分,理由就是頂新公司刑事案件還在台中高分院審理中,請見一起讀判決的「頂新製油的罰鍰為何撤銷?」一文。
  4. 財政部96年3月6日台財稅字第 09600090440 號函:檢察官為緩起訴處分時依刑事訴訟法第253條之2第 1 項規定對被告所為之指示及課予之負擔,係一種特殊的處遇措施,並非刑罰,因此, 刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後,宜視同不起訴處分確定,依行政罰法第26條第2項規定,得依違反行政法上 義務規定裁處之。

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