法律必須為人民而存在

本文整理自747號解釋，詹森林大法官所提出的協同意見書，標題出自意見書第４頁第二點：「人民無庸因法律而苟活，法律必須為人民而存在」，副標題則為「土地所有權遭受特別犧牲，而需用土地人不開啟補償程序時，人民之補償請求權基礎 。」

根本問題：無法律、無補償?

747號解釋的前提問題是：國家就人民特別犧牲所應給予的補償，是否限於法律有明文規定？亦即，如果發生特別犧牲情事，但法律如果沒有明文規定予以補償，人民是否有求償權利？

從釋字400號到行政法院

釋字400號解釋雖然指出：

既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。

但是，行政法院認為：公用徵收只有國家始為徵收權之主權，一般人民並無公用徵收之公法上請求權¹。人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已。行政法院也有認為釋字400號明言『國家應依法律之規定辦理徵收給予補償』²，因此應該依實定法之規定辦理徵收給予補償，而不是『國家應依本解釋辦理補償』。

換言之，行政法院認為：「無法律，就沒有補償」。

747號解釋的突破

詹森林大法官認為：以法無明文為由而禁止受到特別犧牲之人民享有請求國家徵收或補償權利，無異強令人民配合國家既有法律而苟活。但是在本號解釋之下，等同要求國家法律必須為人民需求而存在。這裡的「國家法律」，不以立法機關通過的明文規定為限。法無明文時，行政跟司法機關不能藉口欠缺明文依據，而否准補償請求。

誰是徵收請求權的相對人？

詹森林大法官提到的第二個問題是，誰才應該是徵收請求權的相對人。如本號解釋一再指出的：

土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。

從這段文字看來，土地所有權人請求的內容是：「向主管機關申請徵收地上權」。實際徵收的主管機關，並不是本號解釋創設地上權徵收請求權的相對人。也因此，土地所有人沒辦法依照747號解釋，直接向徵收的主管機關請求徵收。

先跳開一下，在原本的行政訴訟中，交通部高公局為了興建北二高，使用到人民的土地，這裡的高公局是「需用土地人」，而依照土地徵收條例，「主管機關」在中央則為內政部。因此，747的結果是，讓土地所有權人可以請求高公局向內政部申請徵收。

詹森林的建議

他認為修法時，應該讓人民向主管機關請求徵收，因為：

(一)法理無問題

國家為了公用必要而興建高速公路，讓需用土地人高公局辦理時，可以把高公局當成國家的手足，因為高公局的行為造成人民損失，讓人民直接請求國家徵收地上權以填補損失，法理上沒問題。

(二)現有體系問題

土地徵收條例第57條2項規定：「…，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」依照該條規定，是去請求「需用土地人」徵收，但為什麼本號解釋卻是請求「需用土地人」向「主管機關」申請？這種體系上的差別何在？747號解釋沒有交代。

(三)747號解釋之後的問題

如果依照747解釋，只能請求需用土地人向主管機關申請徵收，會有下面幾個問題：

1. 當「需用土地人」高公局向「主管機關」內政部申請徵收後，主管機關可否拒絕？如果可以，那人民主動請求權就沒意義了。如果不能拒絕，因為主管機關拒絕或延誤，會不會有國家賠償問題，如果有，誰是賠償義務機關？是「需用土地人」，還是「主管機關」？
2. 如果不得拒絕，但高公局怠於申請，人民可不可以依照民法代位權規定，代位向主管機關申請？

(四)修法改善

基於上述理由，詹森林大法官因此建議，如果立法政策還是維持由主管機關徵收，應該修法讓人民「直接」請求主管機關徵收，才能徹底保障人民財產權。

消滅時效的問題

詹森林大法官意見書中第三個部分，提到消滅時效的問題，原本土地徵收條例第57條第1項所創設之地 上權徵收請求權，性質上就是人民對國家的公法請求權，如果沒有特別規定，應該是去適用行政程序法第131條³規定的10年，但土地徵收條例第57條第2項卻規定1年，和行政程序法規定的10年相比，是否合理，可以斟酌。

此外，就消滅時效的設計，解釋理由書指出

除應規定土地所有權人得自知悉其權利受侵 害時起一定期間內，行使上開請求權外，並應規定至遲自穿越工程完工之日起，經過一定較長期間後，其請求權消滅。

兼採主觀跟客觀說，和現行其他損害賠償法制相同，詹森林大法官表示贊同。

1. 如臺北高等行政法院89年度訴字第1991號。 ↩
2. 比如最高行政法院99年度判字第1146號。 ↩
3. 行政程序法第131條第1項：公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。 ↩